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主动作为体现使命担当 求实创新书写奋斗成长

——国土资源部资源环境承载力评价重点实验室“十八大”以来发展略记

【信息来源:重点实验室 】 【作者:重点实验室】 【发布时间:2017-10-12】 【预览:

党的十八大以来的五年,是整个民族砥砺奋进的五年,是党和国家发展进程中很不平凡的五年,也是国土资源事业蒸蒸日上,不断开创新高度、开拓新局面的五年。2012年5月,随着《国土资源部关于同意建设天然气水合物等46个重点实验室的通知》的发布,国土资源部资源环境承载力评价重点实验室(重点实验室)正式开建。2016年11月,实验室通过国土资源部的验收并挂牌。五年来,重点实验室紧盯学科前沿、国家重大战略、国土资源管理实践及地方社会经济发展需求,以建设优秀重点实验室及重要智库为目标,通过集成与协同创新,跋山涉水,走矿山、进乡村、入地质队,汗水洒遍祖国大地,在资源环境承载力领域、生态文明制度建设与自然资源管理体制、土地经济政策、战略性新兴矿产勘查开发、扶贫与落后地区发展等方面做了许多工作。将论文写在祖国大地上,五年来,重点实验室编辑出版了《资源环境承载力与生态文明建设》、《资源型城市土地利用政策研究》、《全球能源资源政策跟踪及我国企业“走出去”风险监测》、《国土空间用途管制与“三线”划设研究》、《我国页岩气产业政策研究》、《自然资源节约集约制度研究》(含出版中)等著作,为我国波澜壮阔的改革与发展事业添砖加瓦。

一、实事求是,扎实推进资源环境承载力研究

重点实验室成立五年来,紧密围绕经济社会发展需求、国土资源管理实践,聚焦经济社会发展与资源开发和环境保护之间的复杂矛盾,开展了一系列资源环境承载力相关领域的基础与前沿研究、技术方法研究、示范和实证研究以及顶层设计与对策研究。重点实验室承担的承载力相关项目包括《资源环境承载力评价跟踪研究》、《资源环境承载力评价开放集成研究(2014,2015)》、《资源环境承载力监测预警机制研究(2014,2015)》、《广西资源环境承载力监测预警机制研究》、《贵州省资源环境承载力监测预警机制研究》、《安徽省国土资源环境承载能力监测预警机制研究》、《典型地区国土资源环境承载力评价与监测预警示范研究》等。2016年,重点实验室联合中国科学院地理资源研究所成功申报并获批了国家重点研发专项《土地资源资产负债表编制与土地资源承载力评价技术与应用》(2016YFC0503501)。此外,重点实验室在平台建设过程中,始终坚持开放研究,面向社会公开招标项目,5年累计发布80项开放课题,分别开展了承载力基础理论、应用实践与方法创新等方面的研究。截至目前,61项开放课题已经完成验收。重点实验室依托几十个项目,从不同角度和侧重对资源环境承载力相关领域进行了研究和探索,获得了丰富的研究成果。

(一)厘清概念、规范指标

重点实验室开展了土地、矿、水、生态环境、地质环境、海洋等六种单要素资源环境承载力评价的跟踪研究工作,总结归纳了不同要素承载力评价的研究进展。结合实践,提出了资源环境承载力的概念。即,资源环境承载(能)力是指一定国土空间上资源、环境与经济(社会,包括人口)协调发展的能力,用一组指标来表征,反映了社会经济发展与资源开发和环境保护之间的关系。

依托《资源环境承载力评价监测预警机制研究》,重点实验室整合规范了国土资源环境承载力评价指标体系,形成设有14个准则层和78个指标的指标体系。后续研究中,结合国土资源管理实践及广西、贵州和安徽等地实践,对指标体系进行了修正完善。最终在安徽国土资源环境承载力研究中,凝炼形成耕地承载力指数、城镇建设用地承载力指数、生态用地承载力指数、水资源承载力指数、水环境承载力指数和地质环境承载力指数六大指数和11个具体指标。

(二)分区分类、监测预警

不同国土空间发展的主体功能定位不同,发展方向、承载对象不同。因此,必须按照各地区的功能定位来开展资源环境承载力评价。从这个角度讲,不存在“综合承载力”概念,不同主体功能分区的国土空间单元(如完全城市化地区、农业地区)的承载力没有可比性。重点实验室将国土空间分为以下6类来开展资源环境承载力评价与监测预警工作:城市化地区、城镇化地区、农业发展区、生态保护区、矿业经济区和海洋经济区。

重点实验室构建了我国资源环境承载力监测预警机制初步框架,认为国土资源环境承载力监测预警应基于“统一管理,部门协作;中央统筹,市县为主;专业监测,综合监管;规范标准,试点先行;强化制度,完善考核”五原则;提出建立自然资源综合调查评价、“一体化”监测预警、信息整合与共享、绩效考核与审计追究等制度;参照评价阈值中的盈余、可载、均衡、超载、严重超载,分别实施绿色、蓝色、黄色、橙色和红色五级预警。这些研究成果,都反映在中央及部委文件中。

(三)试点示范、提出建议

重点实验室开展了广西、贵州和安徽等多个地区的资源环境承载力监测预警机制实证研究。2017年9月,《安徽省国土资源环境承载能力监测预警机制研究》获得评审通过,项目编制了国内首个省级国土资源环境承载力监测预警技术规程。通过实证研究,重点实验室还创新了承载力研究方法。在《资源环境承载力开放集成研究》和《典型地区国土资源环境承载力评价与监测预警示范研究》两个项目中,重点实验室以宁国市和凤台县为例,运用系统动力学方法建立了承载体与承载对象之间的作用关系,为承载力评价与监测预警实证研究提供了新思路。

在理论和实证研究基础上,重点实验室提出,要对超载区采取限制性措施;利用承载力评价结果完善“红线”管制,推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地,指导国土(空间)规划编制与实施、将承载力评价结果应用于国土资源管理实践和产业发展实践;加强承载力评价监测预警制度与基础建设;多渠道提升区域资源环境承载力。

二、敢于担当,助力生态文明制度建设

党的十八届三中全会提出:“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革,也是建立系统完整的生态文明制度体系的内在要求。重点实验室审时度势,“砸锅卖铁”也要抓住生态文明制度研究。创造条件,争取各方面支持,重点探索开展了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理与全面节约集约、资源有偿使用等领域的研究工作。

2014年,重点实验室承担了《贵州省生态文明先行区建设自然资源管理制度研究》,开展了贵州省自然资源资产产权管理制度研究、 “三线”划设研究、自然资源用途管制制度研究、资源环境承载力监测预警制度建设、自然资源节约集约利用制度研究等专题研究,破解贵州省新常态下生态文明建设相关领域改革发展难题。

(一)自然资源资产管理制度

研究提出健全完善自然资源综合调查与监测制度,加快推进自然资源统一确权登记,健全完善自然资源资产产权体系,健全完善自然资源资产有偿使用和收益分配制度,健全统一的自然资源资产交易体系,探索建立地方政府分级行使所有权体制。提出按中央要求,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建“国有自然资源资产管理委员会(资管会)”,其职责包括自然资源资产调查(统筹与指导)核算与产权登记、自然资源资产出让管理、负责自然资源资产保值增值、自然资源保护地管理。建议当前试点地区的自然资源资产管理机构只负责不动产(自然资源资产)的统一确权、登记、发证、交易等相关工作,负责交易平台(公共资源交易中心)相关工作。有条件的地区逐步整合相关自然资源的(行政)管理工作,逐步建立垂直化的自然资源执法督查体制与工作机制。

(二)用途管制与红线管控

提出市县空间规划编制应以土地利用总体规划为底图,以现行土地分类为基础,统一市县空间规划土地分类标准,根据主体功能定位和省级空间规划要求,划定生产空间、生活空间、生态空间。建议研究制定市县空间规划编制指引和技术规范,创新市县空间规划编制方法。提出从“法、转、补、库、批、管、调”七方面(即完善法律法规、严格用途管制、完善补偿机制、建立数据平台、优化项目审批、强化行政监管、严格合理调整)来构建“三线”管控措施。

研究提出从自然资源区划与统一登记、自然资源规划用途管控、年度计划用途调控、自然资源转用审批和自然资源用途监督考核等方面完善自然资源用途管制制度体系。加快完成自然资源(不动产)统一登记、推进基于大数据和一张图的“多规合一”、健全完善统一的自然资源用途管制制度、建立部门联动的自然资源用途管制工作制度、建立完善用途管制动态监管体系等保障措施或建议。

(三)总量管控与全面节约集约

提出从规划和总量调控、节约集约利用技术和标准、激励政策、监管考核等方面,建立全程全域自然资源节约集约制度体系。健全经济调节机制,建立健全自然资源节约集约责任考核体系,严格节约集约责任追究制度。通过部署国家级土地整治、国家低丘缓坡综合开发利用与山地城镇化示范、国家生态地质调查示范、国家地质灾害监测预警示范等工程推进国家自然资源节约集约示范省建设。

(四)水资源相关研究

研究承担了水利部发展中心委托的《水权重点制度建设调研及部分关键制度分析》。通过分析土地、矿产、海域等自然资源在确权登记、有偿出让方面的做法和经验,结合水权属性、水权试点制度改革进展及存在问题,形成水权确权登记和水权有偿出让的思路框架。

三、脚踏大地,关注矿业城市及产业发展的土地政策

土地是财富之母,是生态文明建设的基础与载体。土地承载力是资源环境承载力的基础。重点实验室成立之初,即使没有经费支持,也始终坚持主动、自觉地把土地经济与政策研究作为自己的主要研究方向之一。十八大以来的五年,重点实验室深入祖国东南西北之农村,始终研究与思考,借助土地政策工作帮助群众脱贫致富及落后地区发展;持续关注并研究“三块地”改革进展情况,帮助地方出谋划策;提出农村土地整治要重视其“提升生态环境、提振农业生产发展、提高农民生活质量”(即提升“三生”)的综合功能,鼓励地方创新土地整治工作机制;调查、研究旅游产业发展的用地政策,认为这是从供给侧推进土地供应改革、土地规划调整修编的重要机遇;研究矿业城市发展的土地政策问题,强调矿业城市应该增加生态用地比例,通过生态建设倒逼矿业城市的转型发展,提出7类28项政策建议;关注矿地关系研究,呼吁解决“土地复垦”与“矿山地质环境恢复治理”重复交叉管理问题。可喜的是,重点实验室的一些思考与研究建议,已经形成政策文件,正在发挥着积极的作用,如“贫困地区增减挂钩结余指标全省流动”、在试点地区“打通三块地改革”、“面向生态建设与乡村旅游发展的土地整治”、“土地复垦方案与矿山地质环境恢复治理方案合二为一”等等。

(一)自主自发,积极关注“三块地”改革

重点实验室充分认识到三块地改革的重大意义,从试点之初就关注其动态进展,多次赴实地考察调研。2015年5月和7月,重点实验室分别赴贵州省湄潭县和广西北流市开展调研,了解集体经营性用地制度改革试点进展,实地查看即将入市的宗地,与地方就制度体系、税费标准、市场建设、地价评估等问题进行深入交流。2016年9月,赴安徽省金寨县进行实地调研,探讨如何通过土地制度改革试点,尤其是城乡建设用地增减挂钩政策的妥善运用来促进地区脱贫致富。2017年5月,赴云南大理市开展实地调研,探讨如何结合旅游资源开发来促进宅基地高效利用,实现区域增收、百姓脱贫。

袁国华率调研组在广西北流市调研农村土地制度改革

(二)关注产业用地,助推矿城转型升级

2013年,重点实验室承担了国土资源部软科学研究项目《资源型城市城镇化进程中土地利用政策研究》。课题组先后赴6省17市14县开展实地调研,向38个资源型城市发放了调查表,凝炼提出7方面28条政策建议。研究成果具有较强理论创新性,研究成果提交国土资源部相关司局,为《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020)》的落实及政策措施的出台提供了技术支撑。课题相关内容被纳入中财办委托国土资源部开展的《中国城镇化的道路、模式和政策》和《中国矿产资源安全战略》专题研究中。依托该项目,重点实验室成员在《调研与参考》等内参和期刊上共发表文章9篇。国家发展和改革委员会《改革内参》于2014年第44期用五篇文章的篇幅介绍了项目研究成果。重点实验室还在此基础上出版专著《资源型城市土地利用政策研究》。

袁国华率调研组在安康市恒口镇凤凰移民安置社区现场考察

(三)积极开展旅游产业用地政策研究

2016-2017年,重点实验室开展了《广西壮族自治区旅游产业跨越发展土地政策研究》。研究过程中,课题组深入广西、云南、江西赣州等地调研旅游用地情况,了解旅游用地政策经验及用地需求,研究旅游用地面临的问题。在此基础上,从规划、用地分类、乡村旅游发展用地、旅游新业态用地以及旅游用地节约集约路径等角度出发,提出包括加大旅游资源调查、加大旅游用地规划和指标保障、创新旅游用地供应方式和分类管理方式、利用城乡建设用地增减挂钩和土地整治等机制支持乡村旅游、创新设施农用地和临时用地政策用于旅游开发等在内的一揽子政策建议。

(四)关注矿地关系研究

重点实验室从建立之初就对矿地关系的研究予以重点关注,先后开展了《矿业用地分类与差别化管理政策研究》、《山西露天采矿用地改革差别化政策研究报告》等课题研究。早在2012年9月,重点实验室就在《国土资源经济参考》第14期上刊发了《应统筹矿山地质环境恢复治理方案与土地复垦方案》一文,详细比较了两个方案的差别,并从实践可行、部门可接受的角度出发,提出以治理方案为主体,纳入土地复垦的有关内容。文章还提出了此项改革推进的具体路径。2016年,《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》(国土资规〔2016〕21号)发布,两个方案正式合并,政策建议得到较好的采纳应用。此外,重点实验室研究人员还在《中国人口•资源与环境》、《调研与参考》等刊物上先后发表了《中国采矿占损土地驱动因子及治理资金效益定量研究》、《采矿用地制度改革建议》、《地权细分及可实施性与采矿用地制度改革》、《矿业用地制度:问题与对策》、《我国矿区土地破坏现状和整治新机制研究》、《基于地租理论的短期矿业用地补偿标准研究》等多篇矿地关系的学术论文,产生了深远的学术影响。

四、勇立潮头,为战略性新兴矿产及页岩气勘探开发鼓与呼

《低碳经济催生全球锂资源开发热》(袁国华,国土资源经济参考,2010;《中国国土资源报》2010年02月22日3版),《抓住机遇组织页岩气会战》(袁国华,国土资源经济参考,2010;《中国国土资源报》2010年06月07日3版),《发展战略性新兴产业必须要有资源支撑》,袁国华,《中国国土资源报》2010年12月31日6版。)……。进入21世纪第2个10年后,国土资源部资源环境承载力评价重点实验室成立前的主要研究人员就凭借敏锐的国际视野与优良的职业素养,优先建议组织力量大力勘探开发战略性新兴矿产,并且写入了修改后的找矿突破战略行动纲要中;明确提出充分发挥我们的制度优秀,组织页岩气会战!如今,我国战略性新兴矿产勘查开发取得了长足进展,页岩气更是进入取得全面突破的进程中。

(一)建议大力开发战略性新兴矿产

2010年,重点实验室常务副主任袁国华指出:低碳经济受到发达国家重视,促成混合动力和电动汽车需求激增,这代表了锂资源需求的增长。迫切需要通过专项加强锂资源的调查与评价,摸清卤水锂资源的分布及总量,进一步降低卤水提锂的成本,通过产业联盟的方式,占领锂金属提取、锂电池组开发、电动汽车等前沿,尽快形成生产力。建议大力发展稀有、稀土、稀散金属产业。适当扩大产业规划中的元素(矿种)种类,按用途类别,围绕产业发展前沿,组织相关元素攻关。大力开发并有效控制光伏电池生产所需金属。大力发展新型(非传统)非金属产业。

(二)长期跟踪产业发展,倡议大力发展页岩气

我国页岩气开发起步较晚。袁国华研究员近年来一直跟踪研究并呼吁加强页岩气勘探开发。2009-2010年,其通过内参呼吁《建议组织页岩气会战》,倡议《大力开发战略性新兴产业资源》。持续跟踪美国页岩气勘探开发进展,通过内参说明《美国政府大力扶持页岩气开发超过30年》,并参与起草了《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》(国土资发〔2012〕159号)。2015年,重点实验室邀请原壳牌石油公司资深勘探地质学家刘群岭博士做关于“美国页岩气突破的启示与经验借鉴”的讲座。2015年 6月,重点实验室赴贵州省开展页岩气调研。2015年9月,前往重庆市(涪陵区)、四川省(内江市、宜宾市、成都市)开展页岩气产业政策调研。2015年10月,前往陕西省榆林市、内蒙古鄂尔多斯市调研。通过系列调研,发现页岩气勘探开发面临矿权重叠严重、进展缓慢、退出机制不健全、财税政策不合理等问题,提出了构建多级联动监管机制、完善矿业权准入与退出、用地指标倾斜、管道独立与共享、统一技术标准规范、建立油气地质资料共享等政策建议。正是基于较扎实的调查研究,2013年11月,在两岸能源合作论坛上,针对当时社会上几乎全面看衰页岩气的局面,袁国华研究员明确提出,中国大陆实现2015年页岩气目标(产能)问题不大。

2015年,重点实验室承担了中国地质调查局油气资源中心“页岩气资源潜力调查评价”项目的子项目“我国页岩气产业政策分析”,提交了《我国页岩气产业政策》总报告、《中美页岩气勘探开发技术经济对比》与《我国页岩气准入与矿业权管理制度分析》2个专题报告、《我国页岩气产业发展相关政策汇编》以及2份调研报告、2份对策建议。正是看到重点实验室相关成果,英国驻重庆总领事馆联系到重点实验室,邀请常务副主任袁国华研究员赴四川、重庆探讨页岩气产业发展相关问题。

五、不忘初心,倾力扶贫开发与落后地区发展

重点实验室主要同志历来关注中国的扶贫事业及落后地区发展问题,始终以助贫脱困为己任。多年来,持续探索和推进矿产资源开发、土地开发与整治、“三块地”改革、地质公园、地质灾害防治、旅游扶贫用地、扶贫异地搬迁等助力脱贫致富及促进地区经济发展的路径研究,多次深入贵州、广西、陕南、赣南、安徽等集中连片贫困地区田间地头,开展走访、调查、研讨,指导扶贫开发工作,积极捐款捐物,全力助推群众脱贫致富与地方经济发展。

(一)主动作为,持续开展国土资源扶贫开发政策研究

2013-2015年,重点实验室开展了《贵州省矿产资源开发与扶贫工作新机制研究》。通过该项目,开展了大量的调研与研讨,形成的研究报告得到工程院院士、国务院参事,国土资源部相关管理部门、中科院、发改委等专家一致肯定,并在《中国国土资源报》上进行了成果宣介。2016-2017年,开展了《广西壮族自治区旅游产业跨越发展土地政策研究》,对旅游用地扶贫、集体土地旅游资源开发等问题进行专门研究,并赴广西、云南、江西赣州等地调研乡村旅游用地发展状况,研究旅游扶贫面临的问题,研讨从土地、自然资源等方面促进乡村旅游的创新点和突破口。除项目研究外,重点实验室还积极参与国土资源部相关政策研究,为国土资源部相关司局和部门出谋划策,帮助出台《关于毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案》,助推《关于支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》等文件的出台和完善。2016年,参与制定贫困地区水电矿产资源征地补偿和资产收益扶持制度改革试点方案。

重点实验室深入贵州、广西等地农村调研脱贫攻坚

在项目研究、实地调研和政策支撑基础上,多次召开研讨会,探讨国土资源扶贫的理论和实践问题,发表了《避灾搬迁,贫困山区脱贫之路》、《创新国土资源工作,促进贫困地区发展》、《扶贫攻坚与土地政策创新——基于贵州省的调研与思考》、《国土资源政策助力赣州市脱贫的调研与思考》等系列文章,有力地促进了国土资源扶贫相关理论的发展。

(二)义不容辞,指导各地国土资源扶贫开发工作

自2012年成立以来,重点实验室以支撑地方国土资源管理工作、全力助推地方社会经济发展为己任,多次深入基层开展调查研究,指导矿产资源、土地整治、旅游资源开发、异地搬迁、地热等新能源开发助推地区脱贫致富等工作。2013年在陕南调研时,提出“一步城镇化”思路,强调生态移民必须与资源开发、城镇化、工业化相结合,以确保百姓长远收益有保障,同时,务必做好地质灾害危险性评价工作,确保新址安全、百姓生命财产安全。2013-2015年,先后三次赴贵州省8个地州市开展“国土资源开发扶贫和生态移民搬迁”主题调研。同时,结合“三块地”改革的实际情况,学习、研究、指导各地把农村土地改革红利与群众脱贫致富与地方经济发展结合起来,发挥土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策工具、“三变”的最大效益,鼓励并指导地方政府把农村地区发展、生态建设与城乡一体化完整结合起来。2015-2016年,袁国华研究员带队两次赴江西赣州开展调研,针对如何提高矿产资源开发效率,推进土地整治扶贫、开发地热等新型能源、利用好农业地质调查成果等问题,为地方提供了大量政策指导。

(三)亲历亲为,走村进户,帮助群众脱贫致富

重点实验室不仅通过科研扶贫,还身体力行,积极赴实地开展扶贫。2016年7月,科技外事处、重点实验室联合党支部与贵州省国土资源厅机关第二党支部,联合开展了“两学一做”支部活动,由院领导带队深入贵州省赫章县可乐彝族苗族乡春乐村,走访慰问贫困党员和困难户,并听取基层诉求,共商扶贫开发大计,提高政策和对策研究的精准性。2016年9月,重点实验室又在经研院发起“我为贫困地区送冬衣”行动,历时一个月,为贫困地区寄去大量冬衣。

重点实验室深入贵州、广西、陕南、赣南等地指导国土资源扶贫开发工作


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中国国土资源经济

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